SWP

Im Juni 2016 wird die neue Globalstrategie der Europäischen Union vorgestellt. Eines der Kernanliegen, das mit der Erarbeitung dieses Grundlagendokuments verknüpft wird, ist die Fortentwicklung des »umfassenden Ansatzes« der EU in einen »integrierten Ansatz«. Ihren Anspruch, außenpolitisch umfassend zu handeln, bezieht die EU auf die institutionelle und die inhaltliche Ebene. Gemeinhin werden die Mitgliedstaaten der Union dafür verantwortlich gemacht, dass die EU diesen Anspruch bislang nicht einlösen konnte. Wie koordiniert agieren aber die »Brüsseler« Akteure der EU-Außenpolitik, die EU-Kommission und der Europäische Auswärtige Dienst? Dass sich die Studie auf diese beiden Akteure fokussiert, gründet auf der Annahme, dass eine Weiterentwicklung des umfassenden Ansatzes nur gelingen kann, wenn das institutionelle und inhaltliche Zusammenspiel von EAD und Kommission verbessert wird. Beim EU-Handeln in der Sahelzone und am Horn von Afrika, wo die Union besonders aktiv ist, zeigt sich, dass zwischen EAD und EU-Kommission formal festgelegt werden muss, wer die Prioritäten bestimmt, Entscheidungen trifft und diese vor Ort durchsetzt.

Die Ergebnisse der Studie legen nahe, den umfassenden Ansatz durch drei Maßnahmen weiterzuentwickeln: Erstens sollten Regionalstrategien unmittelbar durch Aktionspläne ergänzt werden. Zweitens und parallel dazu sollte im EAD ein mit Richtlinienkompetenz ausgestatteter »Beauftragter für die Umsetzung von Regionalstrategien« eingesetzt werden. Drittens sollten EAD und Kommission »strategische Budgets« entwickeln, mit denen die prioritären Projekte des EU-Außenhandelns finanziert werden können. Von EAD und Kommission gemeinsam erarbeitet und verwaltet, würden aus diesen Etats kurz- bis langfristige Programme themenfeldübergreifend gefördert.

Die NSA-Affäre mit ihren Deutschland-Bezügen wirft schwierige rechtliche Fragen auf. Problematisch ist vor allem die anlasslose, globale und massenhafte Überwachung elektronischer Kommunikation. Solche Aktivitäten sind mit den internationalen Normen zum Schutz der Menschenrechte kaum zu vereinbaren; und sie sind geeignet, außenpolitische Beziehungen zwischen Partnerstaaten empfindlich zu stören. Ernsthafte Kritik an den Aktivitäten ausländischer Nachrichtendienste lässt sich jedoch nur dann glaubhaft formulieren, wenn die eigene Praxis bestimmten Standards entspricht. Die vorliegende Studie untersucht, welche rechtlichen Anforderungen das Grundgesetz an die Kommunikationsüberwachung durch den Bundesnachrichtendienst (BND) stellt und wie diese Anforderungen legislativ umgesetzt worden sind. Von zentraler Bedeutung ist unter anderem, ob und in welchem Umfang auch ausländische Personen im Ausland durch die Grundrechte gegenüber der deutschen öffentlichen Gewalt geschützt sind. Davon hängt maßgeblich ab, welchen Bindungen der BND bei der Überwachung rein ausländischer Kommunikation unterliegt. Darüber hinaus geht es in der Studie auch darum, die rechtlichen Grenzen für einen Austausch personenbezogener Daten mit ausländischen Nachrichtendiensten auszuloten.

Seitdem die letzte Runde der Verhandlungen über das Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) Ende Februar in Brüssel beendet wurde, forciert vor allem die US-Seite das Tempo. Dabei sah es in den vergangenen Monaten eher so aus, als hätten es die USA mit dem Abschluss des Freihandelsabkommens nicht eilig. Gemeinsam mit der EU-Kommission möchte die US-Handelsbehörde nun aber bis zum Sommer Kernprobleme des Abkommens lösen. Dies soll eine Einigung »im Grundsatz« bis Ende 2016 ermöglichen. Den optimistischen Ankündigungen lässt die US-Seite auch Taten folgen: Erstens wurde die Frequenz der Treffen auf Arbeitsebene bis zur nächsten offiziellen Verhandlungsrunde im Juli erhöht. Zweitens stehen bei diesen wöchentlichen Treffen zentrale Konfliktthemen (regulatorische Kooperation, Öffnung des Markts für öffentliche Aufträge) auf der Tagesordnung. Drittens gibt die Äußerung von Präsident Barack Obama auf der Hannover Messe am 24. April, er rechne mit einem ausgehandelten Vertrag bis Ende des Jahres, den TTIP-Verhandlungen zusätzlichen Anschub. Deren 13. Runde hat am 25. April in New York begonnen. Aus Sicht der US-Industrie soll die Obama-Regierung auf ein möglichst umfassendes Handelsabkommen mit der EU drängen und sich nicht mit einem »abgespeckten« zufriedengeben. Das schließt den Investitionsschutz für Unternehmen (ISDS) mit ein, der in Europa umstritten ist.

Ende November 2015 kollabierten die bis dahin vor allem auf wirtschaftlicher Ebene gedeihlichen Beziehungen zwischen Russland und der Türkei, nachdem die türkische Luftwaffe im Umfeld des Kriegs in Syrien ein russisches Militärflugzeug abgeschossen hatte. Das Zerwürfnis zwischen Moskau und Ankara beeinflusst auch die Außenpolitik der Staaten von der Schwarzmeerregion bis Zentralasien. So haben sich im ersten Quartal 2016 die Beziehungen zwischen Ankara und Kiew in Gegnerschaft zu Russland intensiviert. Als der Karabach-Konflikt im April 2016 bedrohlich aufflammte, nährte dies Spekulationen, der russisch-türkische Antagonismus habe die Eskalation im Streit zwischen Aserbaidschan und Armenien mit angetrieben. In Zentralasien stärkt Russland seit 2014 seine Machtposition in sicherheitspolitischen Regionalorganisationen. Zugleich kooperieren dort Länder wie Kasachstan in kulturellen und wirtschaftlichen Bereichen mit der Türkei. Der Konflikt zwischen Moskau und Ankara stürzt einige Staaten in Russlands »nahem Ausland« in ein diplomatisches Dilemma.

Europol, Frontex und die Europäische Verteidigungsagentur sind Ausdruck des Trends im europäischen Regieren, weitreichende Aufgaben an unabhängige Agenturen zu delegieren. Vor allem bei der Bewältigung der Flüchtlingskrise und bei der Terrorismusbekämpfung stehen EU-Agenturen im Fokus. Sie verwalten größere Forschungs- und Rüstungsprogramme, koordinieren Einsätze nationaler Sicherheitsbehörden, sammeln Informationen oder tauschen sensible personenbezogene Daten aus. Angesichts dieser äußerst grundrechtssensiblen und weit in nationale Souveränität hineinwirkenden Tätigkeiten bedarf die Delegation solcher Befugnisse im Bereich innere und äußere Sicherheit einer besonderen Legitimation. Vier EU-Agenturen (Europol, EU-Satellitenzentrum, Europäische Verteidigungsagentur, Frontex) werden in dieser Studie daraufhin untersucht, welche Kompetenzen sie besitzen, wie sie kontrolliert werden sollen und tatsächlich werden und wie sie ihre Aufgaben erfüllen. Die Analyse zeigt, dass gerade umstrittene Agenturen wie Frontex intensiver politischer Kontrolle und Steuerung unterliegen. Ebenso klar wurde, dass die politischen Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger im Rat, in den Mitgliedstaaten, in der Kommission und zum Teil auch im Europäischen Parlament aktiv dafür gesorgt haben, dass die Aufgabenfelder der Agenturen in der Praxis beträchtlich ausgeweitet werden konnten.

Die Studie ist Ergebnis des von der Fritz-Thyssen-Stiftung geförderten Projektes »Sicherheit delegieren? EU-Agenturen im Bereich innerer und äußerer Sicherheit« an der SWP.

Ein so weitreichendes Projekt wie die Eurasische Wirtschaftsunion (EWU) kann sich selbst in autoritären Staaten nicht ohne breite Zustimmung in der Bevölkerung entwickeln. Um diese Unterstützung zu mobilisieren und nationalistischen Tendenzen vorzubeugen, haben die Regierungen ausgiebig für das Projekt geworben und Hoffnungen geweckt. Aktuelle Meinungsumfragen ergeben vor allem in Kasachstan (80 Prozent) und Kirgistan (86 Prozent) ausgesprochen hohe Zustimmungswerte. Das ist erstaunlich, weil das erste Jahr der EWU in den Augen vieler Beobachter ein Fehlstart war. Der postsowjetische Raum leidet derzeit an einer tiefgreifenden Wirtschaftskrise, deren Ursachen freilich nicht in der EWU liegen. Statt die Krise abzumildern, brachte die Integration mit Russland aber weitere Probleme mit sich, insbesondere für Kasachstan. Die Wirtschaftsunion verspricht zudem keinen kurzfristigen Ausweg aus der Misere. Kritik kommt auch von Expert/innen und Politiker/innen aus den EWU-Mitgliedstaaten. Warum aber steht die Bevölkerung dennoch offenbar fast vorbehaltlos hinter dem Integrationsprojekt?

Am 18. März 2016 haben die EU-Staaten mit der Türkei ein Abkommen über die Rückführung von Personen geschlossen, die irregulär nach Griechenland eingewandert sind – in der Hoffnung, die Zahl der irregulären Einreisen in die EU zu reduzieren. Viele feiern das Abkommen als Durchbruch, nachdem die Mitgliedstaaten monatelang unfähig waren, eine gemeinsame Antwort auf die gestiegenen Flüchtlingszahlen zu finden. Tatsächlich ist das Abkommen Ausdruck einer Schwerpunktverlagerung in der EU-Flüchtlingspolitik, bei der nun die Themen Grenzsicherung, Lager und Kontingente im Mittelpunkt stehen. Es zeichnet sich eine grundlegende Umorientierung von der bislang vorherrschenden individuellen Asylantragstellung zu einem System der freiwilligen Übernahme von Flüchtlingsgruppen (Resettlement) ab. Dies birgt Risiken für den globalen Flüchtlingsschutz. Gleichzeitig ergeben sich aber auch neue Formen der Zusammenarbeit, die das EU-Asylsystem stärken können.

Beinahe zwei Jahrzehnte nach Ausrufung des Ziels einer »drogenfreien Welt« blüht der globale illegale Drogenhandel. Dabei sind Routen und Märkte einem steten Wandel unterworfen, der Länder und Regionen vor immer neue Herausforderungen stellt. Gerade westafrikanische Staaten sind längst nicht mehr nur als Gebiete für den Transit von Kokain oder Heroin betroffen. Trotzdem haben sie bei den Vorbereitungen zur UN-Sondergeneralversammlung zum Weltdrogenproblem (UNGASS) Ende April 2016 kaum eine Rolle gespielt. Der Prozess hat aber neuen Schwung in die drogenpolitische Debatte der Region gebracht. Das bietet Ansatzpunkte für neue Partnerschaften, insbesondere mit Europa. Denn verschiedene westafrikanische Staaten und Organisationen haben sich der vergleichsweise progressiven drogenpolitischen Position der EU angenähert. Für einen wirklichen Wandel bedarf es aber nicht nur einer Abkehr nationaler Regierungen von den repressiven Ansätzen, die in Westafrika nach wie vor dominieren, sondern auch eines Umdenkens bei europäischen Programmen im Sicherheitsbereich.