SWP

Wie müsste man sich den Nahen und Mittleren Osten vorstellen, sollte es zu einem politischen Tauwetter zwischen Iran und Saudi-Arabien kommen? Könnte die Türkei in naher Zukunft die Nato verlassen? Und welche Folgen hätte es, wenn sicherheitsrelevante EU-Datenbanken erfolgreich gehackt würden, wenn Südkorea sich nuklear bewaffnen sollte oder eine Frau aus den USA an die Spitze der Vereinten Nationen träte?

Natürlich sind diese Situationen, wie sie die jüngste Foresight-Studie der SWP entwickelt, nur hypothetischer Natur. Warum sich damit befassen? Blickt man auf die internationale Politik der letzten Jahre, so wimmelt es vor unerwarteten Ereignissen. Der Brexit, die Wahl Donald Trumps zum US Präsidenten und Russlands Annexion der Krim sind dabei nur die markantesten Fälle. Wissenschaft und Politik sind deshalb gut beraten, sich methodisch und konzeptionell auf Überraschungen einzustellen. Die Foresight-Studie will dazu einen Beitrag leisten.

Zwar können und wollen wir die Zukunft nicht vorhersagen. Mit Hilfe systematischer Vorausschau können wir uns aber besser auf ungeplante Situationen vorbereiten. Dies bedeutet zum einen, den Blick für denkbare, wenn auch wenig wahrscheinlich anmutende Entwicklungen zu schärfen, die sich gravierend auf deutsche und europäische Außen- und Sicherheitspolitik auswirken würden. Zum anderen gehört dazu, sich mit früheren Zukunftserwartungen auseinanderzusetzen – wie es in der Studie ebenfalls geschieht. Was ist eigentlich aus der Batterie-Revolution geworden, die die Energieversorgung sicherstellen sollte? Und ist der Verhandlungsprozess zum britischen EU-Austritt so gelaufen, wie es die Expertinnen und Experten erwartet hatten? Auch aus einer solchen Rückschau lassen sich Lehren ziehen, mit denen die Vorausschau künftig verbessert werden kann.

Las preocupaciones ecológicas y sociales están cada vez más ancladas en los tratados de libre comercio. Por parte de la UE, esto se hace a través de un enfoque al diálogo («soft approach»); los EE. UU., a su vez, optan por amenazar con sanciones comerciales. En este contexto Colombia es un caso interesante. El país ha firmado acuerdos con los Estados Unidos, Canadá y la UE, que solo han sido ratificados por los respectivos parlamentos cuando allí también se estableciera que la situación de los sindicatos y los trabajadores debiera ser mejorada. En los últimos años, la relación entre la política comercial, la sostenibilidad y los derechos humanos fue objeto de una polémica fundamental. Las experiencias adquiridas con las cláusulas laborales permiten sacar conclusiones para la configuración de instrumentos de política comercial. Aquí se confirma la importancia de las disposiciones relativas a la sostenibilidad en los acuerdos comerciales y el fortalecimiento de las instituciones nacionales.

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Am 11. April 2018 fanden in Aserbaidschan vorgezogene Präsidentenwahlen statt. Erwartungsgemäß wurde das seit 2003 amtierende Staatsoberhaupt Ilham Alijew wiedergewählt, offiziell mit 86 Prozent der Stimmen bei 75 Prozent Wahlbeteiligung. Alijew tritt seine vierte Amtszeit an und stände demnach bis 2025 an der Spitze des Staates. Unabhängigen Beobachtern zufolge waren die Wahlen alles andere als frei und fair. Unter der Alijew-Dynastie hat sich ein patrimonial-autoritäres Herrschaftssystem verfestigt. Seit Jahren werden regierungskritische Kräfte immer stärker unter Druck gesetzt. Bei aller Verhärtung im Inneren ist Aserbaidschan eifrig bemüht, sich als weltoffener demokratischer Staat darzustellen.

Seit der Verhaftung Carles Puigdemont formiert sich eine Solidaritätsbewegung, die in dem katalanischen Ex-Regierungschef ein Opfer der Justiz sieht. Doch selbst wenn Deutschland eine Auslieferung verhindert, wird dies die Prozesse gegen die inhaftierten Regionalpolitiker in Madrid kaum beeinflussen. Die spanische Staatsanwaltschaft wirft den Angeklagten neben Rebellion auch die Veruntreuung von Geldern vor. Die Separatisten sollen Mittel aus dem Liquiditätsfonds für die autonomen Gemeinschaften (FLA) für ihre Unabhängigkeitskampagne zweckentfremdet haben. Seit der Finanzkrise 2012 muss Madrid überschuldete Regionen mit Krediten stützen, darunter auch Katalonien. Jährlich erhält Barcelona zwischen 6,7 (2012) und 11,1 Milliarden Euro (2015). Diese finanzielle Abhängigkeit ist für Katalonien ein weiteres Motiv, die Selbstständigkeit anzustreben. Denn es verspricht sich davon einen direkten Zugang zur Europäischen Zentralbank (EZB). Deshalb sollten die Europäer darüber nachdenken, wem sie ihre Solidarität schenken. Ein katalanischer Staat würde mit einem Schuldenberg auf die Welt kommen, den letztlich die anderen spanischen Regionen und der europäische Steuerzahler zu schultern hätten.

Since the establishment of the UN-backed Government of National Accord (GNA) in Tripoli, in March 2016, a handful of local militias have gradually brought much of the Libyan capital under their control. Although nominally loyal to the GNA, these armed groups today in fact dominate the government. They have grown into criminal networks straddling business, politics, and the administration. The pillaging of state funds – a hallmark of Libya’s political economy – now benefits a narrower group than at any previous point since the 2011 revolution. Actors excluded from this arrangement are building alliances to alter the balance of power in Tripoli by force. New security arrangements for the capital are urgently needed to avert renewed conflict and prepare the ground for a broader political settlement.

Ever since the cyber attacks against the computer networks of European governments and defence and foreign ministries have become public knowledge, security policy-makers have insisted that the EU Member States need to develop more adequate cyber-defence and cyber-retaliation capabilities. However, the EU continues to base its cyber-security strategy on the resilience of Information and Communication Technology Infrastructures and cyber diplomacy as part of its Common Foreign and Security Policy (CFSP) so as to position itself as a force for peace. Its Joint EU Diplomatic Response to Malicious Cyber Activities, adopted in October 2017, primarily stipulates non-military instruments that could contribute to “the mitigation of cybersecurity threats, conflict prevention and greater stability in international relations”. Faced with increasing activities infrastructures, Europe would be well-advised to adhere to the step-by-step cyber-diplomacy plan, which is based on the principle of due diligence.

Die Studie untersucht die Bestrebungen der EU, sogenannte intelligente Grenzen zu schaffen und Datenbanken auszubauen, die der Strafverfolgung und der Migrationskontrolle dienen. Intelligente Grenzkontrollen werden durch die USA schon seit den frühen 2000er Jahren global vorangetrieben. Auf Seiten der EU sorgt die langfristige Entwicklung des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts dafür, dass die Ansprüche an das innereuropäische Informationsmanagement wachsen. Zudem folgt die EU seit 2017 dem übergeordneten Ziel, eine Interoperabilität von Datenbanken zur inneren Sicherheit herzustellen.

Die Bemühungen, die komplexen Reformvorhaben zu verwirklichen, haben sich zuletzt beschleunigt. Dieser Prozess ist mit drei Risiken verbunden. Erstens kann sich die Einführung intelligenter Grenzen über Jahre hinziehen; dabei gibt es in vielen EU-Mitgliedstaaten bereits heute erhebliche Umsetzungsdefizite beim polizeilichen Informationsmanagement. Zweitens drohen überzogene Erwartungen, was die Effektivität intelligenter Grenzen im Kampf gegen Terrorismus und irreguläre Migration betrifft. Drittens besteht kein klarer Zusammenhang zwischen neuer Sicherheitstechnik und den Chancen darauf, die Personenfreizügigkeit aufrechtzuerhalten oder das Vertrauen der Bürger in die EU zu bewahren.

Die Mitgliedstaaten sollten deshalb mit Umsicht agieren, wenn interoperable Datenbanken und digitale Grenzkontrollen geschaffen werden. Vorrang sollten verlässliche rechtsstaatliche Rahmenbedingungen haben. Drei Arbeitsfelder sind dabei vordringlich. Erstens vertiefen neuere Urteile des Europäischen Gerichtshofs die Zweifel, ob es verhältnismäßig ist, die Daten von Reisenden pauschal und anlasslos zu speichern. Zweitens muss das EU-Datenschutzrecht weiter konsolidiert werden. Drittens sind die Verfahren und Rechtswege zu stärken, mit denen sich Einreiseverweigerungen für die EU anfechten lassen.

In December 2018, the United Nations General Assembly is due to adopt a “Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration” and a “Global Compact on Refugees”. These initiatives are intended to give new momentum to the international cooperation in refugee and migration policy. The first drafts are promising, but the “Zero Draft” for the Refugee Compact is not yet ambitious enough. With regard to the ongoing negotiations on the Refugee Compact, the German government should, in particular, submit proposals on how to strengthen the implementation of the Compact, how to improve the resettlement of refugees, and how to provide sustainable financial support to host countries.

European attitudes towards China and its Belt and Road Initiative are changing. While the People’s Republic under Xi Jinping is the only country in the world pursuing a global vision, distrust of China’s expanding influence is growing. As a consequence, the European debate about China is becoming increasingly emotional with interpretations fluctuating between alarmism and reassurance. Ideas about the ‘essence of China’ and expectations that the country should fit into the liberal order according to Western standards, however, threaten to limit Europe’s scope of action in dealing with the People’s Republic. In order to develop strategies for a confident German and European policy, China’s current global political approach should be considered systematically. Based on the features of China’s ‘connectivity politics’ (Konnektivitätspolitik), Germany and the EU could formulate policy options that go far beyond the realm of infrastructure.

Seit 2015 steht der Umgang mit Flucht- und Migrationsbewegungen ganz oben auf der Agenda der EU und ihrer Mitgliedstaaten. Große Hoffnungen sind an entwicklungspolitische Interventionen geknüpft, die migrationswilligen Menschen Perspektiven in ihren Heimatländern bieten. Diese Politik geht mit einer Fixierung auf Wanderungsstatistiken einher; die lokalen Kontexte und die regionalen Dynamiken der Partnerländer werden dabei häufig vernachlässigt. Hier setzt die Studie an: Auf welche gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Prozesse trifft die externe Migrationspolitik der EU in afrikanischen Staaten. Welche Möglichkeiten der Kooperation sind realistisch?

Die Untersuchung konzentriert sich auf mehrere Länder, die in unterschiedlichem Grade autoritär regiert werden: Ägypten, die Maghrebstaaten Algerien und Marokko, den Sahelstaat Niger sowie die am Horn von Afrika in einem »Migrationskomplex« miteinander verbundenen Länder Sudan und Eritrea. Sie analysiert die Resonanz der migrationspolitischen Zusammenarbeit in Ländern mit unterschiedlich enger Anbindung an Europa und setzt sich mit der Frage auseinander, ob und inwiefern gerade autoritäre Herrscher von dieser Zusammenarbeit profitieren.

Dabei wird deutlich, dass die externe EU-Migrationspolitik je nach Verfasstheit der Partnerländer unterschiedliche Auswirkungen hat. Das jeweilige Maß an Zentralisierung, die Durchsetzungskraft und der Gestaltungswille bzw. die regionalen Ambitionen der Regime sind entscheidend dafür, ob europäische Angebote eher als willkommener Zufluss von Projektgeldern oder als Gelegenheit wahrgenommen werden, übergreifende politische Ziele zu verfolgen. Machterhaltungsinteressen und Legitimationsstrategien der Eliten spielen in allen untersuchten Ländern für die Reaktion auf Kooperationsangebote eine prägende Rolle.

Inhaltsverzeichnis

David Kipp / Anne Koch,
Auf der Suche nach externen Lösungen: Instrumente, Akteure und Strategien der migrationspolitischen Kooperation Europas mit afrikanischen Staaten,
S. 9-22

Isabelle Werenfels,
Migrationsstratege Marokko – Abschotter Algerien,
S. 23-35

Melanie Müller,
Migrationskonflikt in Niger: Präsident Issoufou wagt, der Norden verliert,
S. 36-46

Annette Weber,
Migrationsknotenpunkt Sudan/Eritrea: Enttäuschte Erwartungen – widerstreitende Interessen,
S. 47-59

Stephan Roll,
Ägypten: Migrationspolitik und Herrschaftskonsolidierung,
S. 60-70

Anne Koch / Annette Weber / Isabelle Werenfels,
Vielfalt der Kooperationskontexte als Herausforderung,
S. 71-79

Anhang
S. 80-81

Mit den aktuellen Entwicklungen im Feld der künstlichen Intelligenz ist eine neue Stufe im Prozess der Digitalisierung erreicht. Künstliche Intelligenz erlaubt es, die Vielzahl der heute gesammelten Daten auf gänzlich neue Weise auszuwerten. Unternehmen und Staaten wenden erhebliche Ressourcen auf, um sich diese Analyse-Möglichkeiten zunutze zu machen. Doch gilt auch: Künstliche Intelligenz ist von der Qualität der zugrundeliegenden Daten abhängig, sie ist für viele Aufgaben gänzlich ungeeignet und sie entzieht sich bisher weitgehend menschlicher Kontrolle. Deutschland sollte daher seinen Einfluss in internationalen Foren geltend machen, um den Einsatz künstlicher Intelligenz in politisch sensiblen Bereichen zu regulieren. Zudem sollte die Bundesregierung sorgfältig prüfen, auf welcher Datengrundlage, zu welchen Zwecken und unter welchen Bedingungen künstliche Intelligenz einen Beitrag zur außenpolitischen Strategiebildung leisten kann.

The European Union (EU) was instrumental in successfully negotiating the Paris Agreement in 2015 and is now seeking a rapid international implementation. To this end, climate policy should be brought into line with as many foreign policies as possible, including trade policy. Free trade in environmental goods or the application of national emission standards to traded goods can accelerate climate protection globally. The legal support for this agenda through the World Trade Organization (WTO) and its dispute settlement bodies will merely be a longer-term option. Therefore, the EU and its member states should engage on two fronts in particular. Firstly, the fora of the United Nations (UN) and the WTO should make the links between the two policy areas even more transparent. Secondly, the EU can operationalise its regional free trade agreements as a lever to push for the implementation of climate policies in its partner countries. In particular, the EU should review existing trade agreements for their “climate friendliness”. If the EU succeeds in redesigning its external relations at this interface, it can both enhance its climate policy performance and become more proactive in trade policy.

Modern free trade agreements increasingly seek to address environmental and social concerns. While the EU pursues a dialogue-led “soft approach”, the United States relies on threats of trade sanctions. Colombia offers an interesting example in this connection. It has agreements with the United States, Canada and the EU, which the respective parliaments declined to ratify until they included provisions to improve the situation of labour and the trade unions. Controversy over the fundamental relationship between trade policy, sustainability and human rights has coloured the discussion in recent years. Experience already gathered with labour clauses permits conclusions to be drawn for the shape of future trade policy instruments, including those of the EU. The findings presented below confirm the importance of sustainability provisions in trade agreements and the significance of strengthening local institutions.

Russia has mounted its anti-access/area denial (A2/AD) footprint in the Levant and also boosted the Syrian Arab Air Defense Force’s capabilities. Syrian skies now remain a heavily contested combat airspace and a dangerous flashpoint. Moreover, there is another grave threat to monitor at low altitudes. Throughout the civil war, various non-state armed groups have acquired advanced man-portable air defense systems (MANPADS), which pose a menacing challenge not only to the deployed forces, but also to commercial aviation around the world. In the face of these threats, NATO needs to draw key lessons-learned from the contemporary Russian operational art, and more importantly, to develop a new understanding in order to grasp the emerging reality in Syria. Simply put, control of the Syrian airspace is becoming an extremely crucial issue, and it will be a determining factor for the war-torn country’s future status quo.

Im Dezember 2018 sollen von der Generalversammlung der Vereinten Nationen (VN) zwei neue globale Abkommen verabschiedet werden: ein »Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration« und ein »Globaler Pakt für Flüchtlinge«. Die Vorhaben sollen der internationalen Zusammenarbeit in der Flüchtlings- und Migrationspolitik neuen Schwung geben. Inzwischen liegen erste Entwürfe vor, die »Zero Drafts«. Dabei ist der Entwurf für den Flüchtlingspakt zwar positiv zu bewerten, aber noch nicht ambitioniert genug. Im Zuge der Verhandlungen sollte die Bundesregierung insbesondere Vorschläge einbringen, wie sich die Neuansiedlung von Flüchtlingen (Resettlement) verbessern lässt und Aufnahmeländer finanziell unterstützt werden können.