Sólyom ügy : az EuVI által kiadott szakvélemény

Az ún. Sólyom-ügy lezárultával nyilvánosságra hozzuk az EuVI által kiadott szakvélemény egészét. Elemzésünk, előrejelzésünk szinte teljes mértékben pontosnak bizonyult az Európai Bíróság döntésének megjósolásában, ám tanácsaink sajnos nem találtak elfogadásra. Véleményünk szerint nemcsak alapjaiban volt hibás a magyar érvelés, de a megfelelő fellebbezési fórumot sem sikerült kiválasztani. "Sajnos" helyesnek bizonyultak megérzéseink.

Az Európai Bíróság előtt folyamatban lévő Sólyom-ügy jelen állása és várható kimenetele (prognosztizálható alternatívák, 2011 december)

Összezés
A korábbi magyar köztársasági elnök 2009-es, Szlovákiából történt „kitiltása” miatt indult Sólyom-ügy felveti az Európai Bíróság kompetenciájának kérdését, valamint a közösségi jog és a tagállami jogok egymáshoz való viszonyát is.
Az ügyben aligha várható a magyar fél számára kedvező döntés: a Bíróság valószínűleg elkerüli az állásfoglalást, esetleg helyt ad Szlovákia belbiztonsági okokkal operáló érvelésének.
Egy Magyarország számára kedvező, precedens értékű (ám igen valószínűtlen) ítélet ugyanakkor kedvezőtlen következményekkel járhat a szomszédos államok szélsőséges politikai csoportjai elleni védekezésben.
Szerencsésebb lett volna, ha a magyar fél az Európai Bíróság helyett a Hágai Nemzetközi Bíróság, vagy a Strasbourgi Emberi Jogi Bíróság elé viszi az ügyet, valamint „állam contra állam” ügy helyett „állampolgár contra állam” ügyet generál, az állami tényező mellőzésével emberi jogi, esetleg közösségi jogi síkon tartva az ügyet.

A Sólyom-ügy előzményei
Magyarország keresetet nyújtott be Szlovákia ellen az Európai Bíróságon (EB), mivel 2009. augusztus 21-én nem tette lehetővé Sólyom László akkori köztársasági elnök belépését Révkomáromba (Komarno). A látogatást, melynek célja a révkomáromi Szent István-szobor felavatása lett volna, a magyar fél két hónappal korábban jelezte, s az ellen a szlovák fél akkor még nem emelt kifogást. Augusztus 19-én azonban a legfőbb szlovák közjogi méltóságok tudatos provokációnak minősítették a magyar államfő látogatását. Augusztus 21-én kora délután a szlovák elnök, a miniszterelnök és a külügyminiszter azt tanácsolta a magyar államfőnek, hogy aznap ne utazzon Szlovákiába, mert sértő, hogy látogatását az 1968-as bevonulás évfordulójára (augusztus 21.) időzíti. A szlovák közjogi méltóságok a szlovák szélsőségesek készülődését is Sólyom László határátlépése elleni érvként hozták fel. Fico miniszterelnök rendkívüli sajtótájékoztatón jelentette be, hogy a magyar államfő látogatását nemkívánatosnak tekinti, ám a szlovák hatóságok nem kívánnak a döntésnek erővel érvényt szerezni.
Sólyom László nem mérlegelhette időben a szlovák féltől érkezett figyelmeztetést, hiszen az akkor érkezett, amikor már úton volt Révkomárom felé. A magyar köztársasági elnök végül nem kelt át a komáromi hídon, mindössze annak közepéig, tehát a határig gyalogolt. Szavai szerint a végsőkig elment, de jogászként és államfőként nem akart jogsértésbe keveredni, ezért nem lépte át a határt.

Jogelméleti értelmezések
Nemzetközi jogi szempontból egy diplomáciai erejű kérés (avagy tiltás) hangzott el a szlovák fél részéről a magyar államfő utazásának elhalasztására. Az országba való belépés megakadályozása azonban nem történt meg, mivel Sólyom László megállt a határnál, nem kívánván jogsértésbe keveredni. A határátlépés jogsértő voltának elismerésével azonban mintegy legitimálta a szlovák álláspontot.
Mivel sem a határátlépésre, sem pedig konkrét visszatartó intézkedésre nem került sor, a kérdés jogelméleti síkra terelődött: Nem az lett a kérdés, hogy ez vagy az a konkrét intézkedés jogos volt-e hanem az, hogy megtilthatja-e a határátlépést, kérheti-e a látogatás elhalasztását egy adott állam egy másik államtól ilyen esetben.
A szlovák indoklás továbbá lényegében belbiztonsági okokra (a szlovák szélsőségesek készülődésére) hivatkozva történt, ezek pedig sok esetben valóban „felmentést” adhatnak a közösségi jog alól, ám az kérdéses, hogy milyen mértékben adhatnak felmentést a közösségi jogi alapelvek szellemének érvényesülése alól is.

Az EB kompetenciája
Az Európai Bíróság feladata a közösségi jog értelmezése, annak védelme és alkalmazásának vizsgálata. Főként államok (ill. intézmények, állampolgárok) contra EU ügyekben, azon belül is elsősorban gazdasági-versenyjogi természetű ügyekben jár el. Mivel a Sólyom-ügy elsősorban nem közösségi jogi, hanem diplomáciai és nemzetközi jogi természetű, azt az EB legfeljebb közvetett módon, általánosabb jogok (pl. az EU-s állampolgárok szabad mozgása) kapcsán tudja vizsgálni. Így a Bíróság állásfoglalása (melynek megszületése is kérdéses! – lásd alább) precedens értékű lehet az EU tagállamai számára.

Lehetséges szcenáriók
Megjegyzés: A magyar panasz szövegének, illetve a benne hivatkozott paragrafusok ismerete híján nehezen felmérhető, hogy mi a magyar fél szándéka a keresettel. Ebből következően a kereset kimenetele is igen nehezen megjósolható.
1. Fennáll a lehetőség, hogy a Bíróság úgy ítéli, a konkrét esetre a közösségi jog hatálya nem terjed ki, egy tagállami diplomáciai jegyzék kiadásának elméleti jogosságát nem hivatott eldönteni, így ebben az intézmény nem kompetens (lásd fent.)
2. Ennél jóval kevésbé valószínű, hogy az EB – az eddigi gyakorlatától nem idegen módon – „kiterjeszti” a közösségi jog hatályát, így saját kompetenciáját is az ügyre, megállapítva, hogy bizonyos közösségi alapjogok (pl. az EU-s állampolgárok szabad mozgása) sérültek. Egy ilyen döntés esetében a megállapítás azonban várhatóan úgy lesz megfogalmazva, hogy egyik állam igaza sem fog belőle kiderülni, vagy mindkét fél győztesnek érezheti magát – így Magyarország kvázi vesztesként kerül ki. A magyar fél számára legjobb esetben is azt mondhatja ki az EB, hogy „Szlovákia lehetőleg mindent tegyen meg a jövőben, hogy vonatkozó belső törvényeit a közösségi jog szelleméhez hangolja, és a jövőben hasonló indokkal EU-s állampolgárt ne tiltson ki területéről.” Ennél súlyosabb, pláne visszamenőleges szankciókat azonban semmiképp sem várhatunk.
3. Várható, hogy a szlovák fél a fent említett belbiztonsági okokat fogja hangsúlyozni a Bíróság előtt. Ez esetben a Bíróság – saját hatáskörének korlátait feszegetve – kimondhatja, hogy a tagállami jog ilyen esetben „elsődlegesen alkalmazható” a közösségi joggal szemben, azaz egy ország megtagadhatja a vonatkozó jogot, ha a saját biztonságát fenyegetettnek látja. (Megjegyzés: erre a megoldásra számos precedens hozható mind a gazdasági- és versenyjogból, mind pedig az ehhez hasonló, diplomáciai jellegű ügyek köréből. Általános tendencia, hogy amennyiben egy állam a közösségi jogot saját, sértve érzett érdekei miatt írta felül, a következmények de iure és de facto is lényegében elmaradtak. Ezen elméleti ügy kapcsán is valószínűleg erre számíthatunk.)
A magyar fél számára kedvező jogértelmezést igen valószínűtlenné teszi az a tény is, hogy az Európai Bizottság korábbi állásfoglalása szerint „Szlovákia nem sértette meg az EU-jognak a polgárok szabad mozgására vonatkozó rendelkezését.”

Szintén nem szerencsés, hogy a Bíróság előtt egy „állam contra állam” ügyben „állampolgár contra állam” kategóriájú jogelvre hivatkozik a magyar fél. Továbbá az egykori magyar államfőre feltételezhetően a diplomáciai testületek mozgását szabályozó jogszabályok vonatkozhatnak, melyek nem tartoznak a közösségi jog hatáskörébe, így az Európai Bíróság hatáskörébe sem.

A Magyarország számára kedvező kimenetelt valószínűtlenné teszi az Európai Bíróság 13 tagú Nagytanácsának összetétele is. A Nagytanács tagjai között találjuk a cseh, a szlovák és a román bírót, ám nem tagja a magyar Juhász Endre. A Bíróság Alapokmánya értelmében ugyanakkor az eljáró Nagytanács összetételét nincs mód vitatni, a szlovák bíró kizárására vonatkozó kérelem bizonyosan elutasításra kerülne.
A fentiek alapján szerencsésebb lett volna, ha a magyar fél az Európai Bíróság helyett a Hágai Nemzetközi Bíróság, vagy a Strasbourgi Emberi Jogi Bíróság elé viszi az ügyet, valamint „állam contra állam” ügy helyett „állampolgár contra állam” ügyet generál, az állami tényező mellőzésével emberi jogi, esetleg közösségi jogi síkon tartva az ügyet. Strasbourg az ehhez hasonlítható ügyek megítélésében kellő tapasztalattal rendelkezik (ld. pl. Lupsa contra Románia ügy egyes hasonló vonatkozásait, 2006, ill. ajánljuk még figyelembe az Emberi Jogok Európai Egyezménye 7-es Protokoll 1. cikkének 2. bekezdését – „külföldi nemzetbiztonsági okokra hivatkozva kiutasítható” mely viszont szintén a szlovákok szemszögéből kedvező. Nota Bene a Strasbourg-i EJB gyakran alkalmazza ezt a protokolt, tehát az a bíróság, melynek a szlovák bíró is tagja.)

Egy Magyarország számára esetleges pozitív döntés paradox módon épphogy negatív következményekkel járhat. A döntés – precedens értékénél fogva – nem kívánatos következményekhez is vezethet, a magyar fél ellen fordítva saját érvrendszerét. Nem lehetne például megakadályozni, hogy Magyarország számára érzékeny dátumokon (június 4., december 1., stb.) román, szlovák, stb. szélsőségesek Budapesten bonyolítsák le rendezvényeiket, idegen politikai személyek passzív szervezésében, vagy akár aktív részvételével. Egy jelen ügyben Szlovákiát elmarasztaló döntés értelmében ugyanis a jövőben az ilyen rendezvényeket jóval nehezebben lehetne korlátozni, esetleg tiltani.

A 10 bíró közül 3 nyugat-európai, 6 kelet-európai ill. volt szocialista térség, illetve 1 „mediterrán“. Négy bírónak tehát nem sok fogalma – vagy legalábbis közvetlen tapasztalta – lesz a probléma mélységeiről, a régiót átszelő ellentétek okáról.
A 6 kelet-európai közül a cseh és a szlovák biztosan sérelmezi majd az augusztus 21-ei dátumot („mint provokációt“) és feltételezhetően egységfrontba tömörül a testület egyötöd (!) részét alkotva. Különösen szerencsétlen, hogy a szlovák bíró az Emberi Jogok Európai Bizottságának (Strasbourg) is tagja.
Feltehetően a szlovén fél (tőzsde- és sportügyi szakértő) is hozzájuk fog csapódni (ez már közel egyharmad) és a román féltől sem számíthatunk majd támogatásra. Kedvező esetben a lengyel és az észt bíró talán a magyar érvelés pártját fogja, de aligha várható, hogy – főként magyar partner hiányában – ezt túlzottan nagy vehemenciával tennék majd. A lengyel bíró erős francia kapcsolatai miatt feltételezhetően a kijelölt francia főtanácsnokkal hamar megtalálhatja a közös hangot. Utóbbi lehet, hogy a nemzetközi jog szakértője (is), de az EB-n kívül (2006 óta tag) szinte semmilyen korábbi nemzetközi tapasztalattal nem rendelkezik, csak franciaországival.

A Nagytanács tagjainak listája tehát nem túl kedvező a magyar fél részére, főként, hogy a magyar Juhász Endre nem tag. Az EB-re vonatkozó jogszabályok értelmében azonban a tanács tagjainak megváltoztatását a felek nem kérhetik és bár a szlovák bíró esetében érintettség áll fenn, egy esetleges (hiábavaló) kizárási kérelem öngól lenne. Feltételezhetően az ülés elhalasztását kérni sem áll módunkban.

Összefoglalólag alighanem elmondható, hogy a bizottság minimum fele aligha lesz „képben“ e magyaroknak fontos ügy lelki és egyéb dimenzióiról. A legtöbb tag mégcsak az általunk kulcsfontosságúnak vélt nemzetközi közjog szakértőjének sem tekinthető, ezért remélhetőleg némileg befolyásolhatók az ügy kimenetelét illetőleg. A nemzetközi jog szakértőinek a csoportból az olasz előadó és a román bíró (nemzetközi magánjog szakértők, melynek kevés köze van ezen ügyhöz) valamint a lengyel, a szlovén, a belga és a cseh bíró tekinthető.

Lehetőség lenne az Európai Bíróságnál az Eljárási Szabályzat 78. cikke értelmében az eljárástól elállni, amit erőteljesen javasolnánk, úgy lenne ugyanis a legkisebb presztízsveszteséggel megoldható az ügy.